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【山口 二郎】 改革の９０年代を振り返る
→【討論】
３. 改革の批判と政治学
この１０年若い優秀な学者が増え、政治学にとって繁栄の１０年であった。しかしアカデミックな業界としてはそうであっても、現実の政治への影響力や批判の機能に関しては活発であったとは言えない。
行政学の分野においては､１９８０年代前半に、官僚制研究における戦前戦後 連続・断絶論争というのがあった。断絶論の含意は、日本は特殊ではなく先進国の形態の一つ、と見る見方である。それに対して連続説は、行政における病理現象の噴出は、日本の行政システムの本質がそこの凝縮されている、という見方である。
９０年代の行政の現実はこうした議論との関連でどのような意味を持つのだろうか。過去数年､官僚支配に対するフラストレーションが爆発し、政治家自身が政治主導・国会活性化を主張するというある意味で倒錯した状況があった。政官関係という点に注目した場合､官僚支配という意味での連続性のほうが断絶性よりも強いのではないか。
それでは９０年代の改革論議にたいして政治学はどう関わってきたのか。９３年刊行の『政治改革』（山口二郎）では、政治改革は、政党政治に関わるルールの改革では完結しない、補助金や財政によるコントロール、規制行政における大きな裁量行政の問題等々、行政や政策に内在するいろいろな問題点を改革しなければ腐敗はなくならず、政党の機能を高めることは望めない、ということを書いた。
しかし学会等からの反応はあまりなく、とくに政治腐敗と行政の仕組みの関係という論点について、行政学の方面からのフォローは全くなかった。アカデミックな議論のスタイルとは違っていたかもしれないが、大づかみな構図についての重要な論点を提起したにもかかわらず、政治学・行政学の中からこれについての議論は起こらなかった。
日本の近代の出発時にadministration の訳語に行政→まつりごとを行う、という言葉をあてたのは象徴的であった。官僚制がまつりごとを担う、というわけで、日本の政治で官僚制が大きな役割を背負っている。それならば政治改革は必然的に行政改革と連動するはずが、ここに手をつけなかったのが「政治改革」の貧困な帰結の大きな原因である。
制度の変更がもたらす帰結に関してきちんとしたシミュレーションが無いという意味で無責任な政治学が、「政治改革」について議論を繰り広げ、これらの議論は、いろいろな制度が相互に重なり合うことによって官僚制や政党のビヘイビアも規定されるという制度的補完性についても、非常に感受性が鈍かった。選挙制度だけいじって他の制度を温存した場合何が起こるかは、ある程度予測できたはずなのだが、とにかく変えることが大切で選挙を何回かやれば何か結果が出るだろう、というまことに無責任な議論であった。制度の学であるはずの行政学も無関心で、中央集権的補助金体制を前提にして小選挙区制を導入した場合何が起こるかについての理論的な備えが全くなかった。
以上のように、政治を対象とする学問も、「喪われた１０年」の政治的混迷について、かなりの責任があると私は考えている
１．９０年代の改革課題の全体像
言葉の問題
９０年代は、政治改革、行政改革、経済構造改革、行政構造改革、最近では憲法改革まで、いろいろな改革が構想されたが、これは個別の改革というより一連のつながった改革であった。
政治改革は、当時リクルート、佐川急便事件など政治の腐敗が明るみに出て、これを正すということから始まった。しかしこれが「政治改革」という言葉で呼ばれ、一連の改革論議の最初に登場したということが、これら改革にとって不幸であった。
イギリスではブレアがconstitutional reform という言葉を、情報公開、上院の改革、地方制度の改革等々を束ねる包括的なシンボルとして使い、一定の成果を上げた。これは同時に、古いconstitutionをmodernize するというニュアンスが含まれていた。日本の場合９０年代の目指す改革のイメージ・全体像を表す言葉がまず見出せなかった。
統治システム
統治システムは、㈰入力システム（社会から政治的要求や資源を入力する）、㈪変換システム（㈰を政府のレベルで具体的な政策に変換して予算や法律を作る）、㈫出力システム（㈪を社会に出力していく）の３段階の循環で示すことが出来る。
９０年代はこのどの段階でも、以下のように問題が噴出した。
- 入力システム 代表決定のメカニズム、参加と争点表出のチャンネルなど様々な問題が噴出した。現実には、選挙制度の改革に当事者の関心が集中してしまい、争点表出の機能がやせ細って、人々の関心を吸い上げて表に出すことが出来なくなっていた。それへの反発がのちに地方における直接民主制や住民投票、市民立法の要求といった形ででてくる。
- 変換システム ここで特に問題となったのは政・官関係と、政策課題を実現していくプロセスで誰がイニシアティブをとるかということである。政権交代が実現して改革を掲げ、新しい政党の組み合わせによる政権が発足した。しかし、政党自身の主体の問題もあり、政・官関係の制度的な枠組みもあって、政治的イニシァティブを発揮することが困難であった。細川政権は結局何をやりたかったのかよく分からないうちに敗退した。その背後には個々の立法手続の膨大なコスト、行政の分業システムの固定化等で、トップが改革を考えても具体的な政策として展開することは簡単ではないという事情がある。この政・官関係の問題は、その後の橋本行政改革、即ち首相のリーダーシップの強化も意図した改革につながっていった。
- 出力システムについても９０年代は問題が起こった。このプロセスはお金や権限など政府の資源を社会に適用していく過程、政策のimplementationの過程である。たとえば規制における裁量行政では、９０年代後半に金融システム等で問題が噴出した。また中央・地方関係では、機関委任事務、補助金行政など地方自治体が事実上中央省庁にとって政策実施のための手段として強い統制のもとにおかれ、機能不全を起こした。その中では市民的感覚からは容認できないような慣習が続いていた。
また、出力システムによる入力の規定が明らかになった。公共事業等に見られる、大きな財源・権限を持った強い官僚機構が存在し、官僚出身議員を送り込むなど自らの既得権の存続自体を目的としている。本来政策は需要が供給を規定するものだが、供給が需要を規定するかたちで、硬直的な縦割り行政を自己保存していくような状況があった。こうした構造から疎外された有権者､いわゆる無党派層の市民は、既得権集団の力の前に政治参加意欲をうしなっていった。
ともあれ、９０年代の改革の課題は大変膨大かつ多岐にわたったものであった。
＜記録：土田とも子＞
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